[2014년 한국사학진흥재단 이슈페이퍼 연구보고서]
[연구기간 : 2014.7]

1. 수익용 기본재산의 확보기준

대학 설립․운영규정의 수익용 기본재산 확보기준은 ｢사학기관재무․회계규칙에 대한 특례규칙｣ 별표 3에 의한 운영수익 총계에서 전입 및 기부수입(5200)에서 전입금 수입(5210) 및 기부금 수입(5220)을 뺀 금액으로, 등록금 수입(5100), 교육부대 수입(5300), 교육외 수입(5400)의 합산액으로 하고 있다.
 수익용 기본재산의 확보율은 학교법인이 보유한 수익용 기본재산의 법정 확보기준 충족여부를 판단하는 기준으로 수익용 기본재산 보유액을 확보기준으로 나누어 산출한다.

 

2. 수익용 기본재산의 확보현황 및 문제점

 

가. 학교법인의 수익용 기본재산 확보 현황

최근 3년간의 사립대학 및 사립전문대학의 수익용 기본재산 확보현황을 살펴보면, 사립대학의 수익용 기본재산 확보현황은 2011년 51.3%, 2012년 51.7%, 2013년 50.7%로 최근 3년간 1%정도 감소하였고, 사립전문대학은 2011년 60.9%, 2012년 57.4%, 2013년 58.3%로 최근 3년간 2.6% 감소하였음. 전반적으로 수익용 기본재산의 확보기준인 대학의 학교회계 운영수익이 학교법인이 보유하는 수익용 기본재산 증가액보다 커지고 있다는 것을 알 수 있다. 그리고 전문대학에 비해서 학생규모가 큰 4년제 사립대학의 확보율이 낮게 나타나고 있고, 사립대학과 사립전문대학내에서도 학생규모가 클수록 확보율이 낮게 나타나고 있다.
 대학의 학생규모별로 수익용 기본재산 확보율을 살펴보면, 2013년 사립대학 학생규모가 5천명 미만의 경우 78.0%, 5천명 이상에서 1만명 미만인 경우 64.5%, 1만명이상인 경우 43.6%으로 나타났다. 사립전문대학을 보면 2천명 미만의 경우 255.9%, 2천명이상 41.1%, 4천명 이상인 경우 37.4%로 나타나고 있다. 2천명미만의 전문대학의 수익용 기본재산 확보율이 높은 이유는 상대적으로 보유액이 높은 경우도 있지만, 운영수익이 높지 않다는 것도 영향을 미치는 것으로 판단된다.
 따라서 전반적으로 대학의 학교회계 운영수익의 증가가 학교법인이 보유하는 수익용 기본재산의 확보 증가보다 더 빠르게 진행되고 있고, 대학의 학생규모가 클수록 연간 학교회계 운영수익이 수익용 기본재산의 확보액보다 더 크게 나타나고 있다는 것은 학교회계 운영수익 증가액이 수익용 기본재산의 확보 증가액보다 더 빨리 증가하고 있다는 것을 의미하다.

 

나. 수익용 기본재산 확보기준의 문제점

국고보조금수입이 학교회계 운영수입에서 차지하는 비율을 살펴보면, 4년제 사립대학의 국고보조금 수입이 2009년부터 이전의 전체 자금수입비중의 1%대에서 2009년 3.2%를 시작으로 2011년까지 꾸준히 올라가고 있고, 전문대학의 경우도 역시 2009년 이전의 1%대에서 2009년 3.0%, 2010년 2.9%, 2011년 3.4%로 상승추세에 있다.
 실제적으로 2009년부터 국고보조금이 크게 증가한 것은 반값등록금 논란으로 대표되는 국민들의 대학등록금 부담 완화요구로 인하여 국가근로장학금, 국가기초장학금 등의 학생에 대한 장학금 지원예산이 확대되었기 때문이지 대학의 교육질 개선 등을 위한 재정지원금이 확대된 것이 아니었다. 2009년 국고보조금의 증가에 대한 결산실례를 조사해 보면, 학교의 결산사례에서 무려 250%이상 증가한 것도 나타나는등 2009년부터 국가의 장학금원이 대폭 증가한 것이 나타나고 있다.
 정부차원에서는 2009년 5월 한국장학재단을 설립하여 국가장학제도의 틀을 마련하고 학생의 경제․생활여건을 고려한 다양한 국가장학사업을 신설한 후, 취업 후 학자금 상환제도인 “든든학자금”이 도입되었고, 국가장학 사업 규모는 지속적으로 확대되어 왔으며, 2011년 9월에 대학등록금 부담완화방안이 발표됨에 따라 2012년부터 1.5조억원의 확충된 장학금이 대학생들에게 지급되었다.
 그리고 이전부터 4년제 사립대학은 교육부 재정지원사업비(교육역량강화사업비)를 산학협력단회계로의 귀속이 아닌 교비회계 귀속하여 수입 처리하였고, 사립전문대학은 산학협력단 설립 이후부터는 산학협력단회계로 귀속하여 회계처리하고 있었기 때문에 2009년 국고보조금 수입의 증가와 직접적인 관계가 없다.
 사립대학과 달리 사립전문대학 경우에 교육부 재정지원사업비를 산학협력단회계로 귀속처리하고 있다는 점에서 회계처리의 선택에 따라 연간 학교의 운영수익총액이 줄어든다는 점에서 보다 유리하게 작용하고 있다는 점에서 국고보조금 수입의 귀속회계 선택이 연간 학교회계운영수익이 달라지는 주요변인 중에 하나인 것은 분명한 사실이기도 하다.
 따라서 국가기초장학금, 국가근로장학금 등의 정부의 장학금 지원이 확대된 2009년과 본격적으로 국가장학금 제도가 시행된 2012년의 증가율이 상당하다는 측면에서 국고보조금이 최근 사립대학의 연간 학교회계 운영수익의 중요변인임을 확인할 수 있었다. 그리고 국고보조금내의 국가장학금 비율은 2012년 국고보조금중 국가장학금 차지비율이 사립대학의 Ⅰ,Ⅱ영역을 합해 국가장학금이 68.1%, 사립전문대학은 91.4%를 차지할 정도이며, 특히 사립전문대학의 국고보조금의 대부분은 국가장학금임을 알 수 있다.
 결국, 현행 대학 설립․운영규정의 수익용 기본재산 확보 산정기준인 학교 운영수익총액에 국고보조금 수입(5230)이 포함됨에 따라 두 가지 문제의 표면화되어 있다.
 첫째, 국고보조금수입중 기관지원이 아닌 학생지원형태의 국가장학금과 같은 기존과 다른 성격의 국고보조금의 지원 확대로 인하여 학교회계 운영수익총액이 증가하는 문제로, 국가장학금 지원 확대는 특례규칙의 회계처리 특성으로 인하여 실질적인 학교회계 운영수익총액의 증가 없이 학교회계의 표시 운용수익총액만을 증가시켜 학교법인의 수익용기본재산 확보기준액을 높여 확보율을 하락시켜 학교법인에 대한 대외적인 비판과 이로 인한 수익용 기본재산 확보기준 충족을 위한 압박가능성으로 법인경영상에 어려움이 예상된다.
 둘째, 부수적 문제로 교육부 재정지원사업비(교육역량강화사업비)에 대한 교비회계 또는 산학협력단회계로의 귀속 처리하는 회계선택의 차이로 인한 학교회계 운영수익총액이 증감하는 문제로, 사립대학은 교육부의 재정지원사업비중 교육역량강화사업비를 교비회계로 처리하여 학교회계 운영수익에 포함하고 있는데 비해, 사립전문대학 경우 교육역량강화사업비를 산학협력단회계로 회계처리하고 있어 학교회계운영수익에 포함되고 있지 않다는 점이다. 이는 4년제 사립대학의 전체 자금규모에 비하면 교육역량강화사업비 등의 지원금의 규모가 크지 않지만, 4년제 사립대학을 설치·경영하는 학교법인의 수익용 기본재산 확보기준액을 높여 사립전문대학을 설치·경영하는 학교법인 보다 수익용 기본재산 확보율이 낮아지는 불리한 결과를 초래한다는 것이다.

 

3. 수익용 기본재산의 확보기준 개선방안 제시

 

가. 고등교육재정 지원에 대한 법적 근거

우리나라의 경우, 헌법 제31조 제6항에 근거하여 교육기본법 제7조 제1항은 “국가 및 지방자치단체는 교육재정을 안정적으로 확보하기 위하여 필요한 시책을 수립․실시하여야 한다”라고 교육재정에 관한 1차적인 책임주체를 국가와 지방자치단체로 규정하고 있으며, 고등교육법 제7조 제1항은 “국가 및 지방자치단체는 학교가 그 목적을 달성하는데 필요한 재정을 지원․보조할 수 있다”고 규정하여 고등교육기관에 대한 국가의 재정지원을 임의 규정으로 마련해 놓고 있다.
 사립학교법 제43조(지원) 제1항은 “국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교 교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다”라고 규정하고 있는 등 사학지원의 제도적 장치를 마련하고 있다.

 

나. 고등교육재정 지원방식의 유형 분류

초․중등교육부문에 대해서는 일정수준의 교육의 질을 확보하기 위하여 법정주의에 근거하여 재정지원방식을 취하고 있지만, 고등교육부문에 대한 정부재정지원방식은 크게 대학생 장학금 및 학자금 융자 등 학생단위 지원과 국․공립 대학에 대한 경상비 및 시설비 지원 등 기관단위 지원, 각 사업별로 특정목적을 위한 사업단위로 재정지원이 이루어지고 있다.
 그리고 고등교육에 대한 재정지원은 다시 1차 지원 대상에 따라서 고등교육기관에 대한 지원, 연구 및 사업에 대한 지원, 학생에 대한 지원으로 구분할 수 있다. 이 가운데 대학생에 대한 재정지원은 전통적으로 상환하지 않아도 되는 무상지원, 상환을 전제로 한 지원으로서 학자금 대출, 학생의 교육비 지불을 돕는 취업기회 제공 형태의 근로 장학지원, 각종 세금 감면 혜택 등의 네 가지 유형으로 구분되어 왔다.
 첫째, 무상지원은 재정적 필요나 학업 능력 등의 기준에 의해 무상장학금(grant or bursaries)과 성적 우수장학금(scholarships or fellowships)으로 구분될 수 있다.
 둘째, 학자금 대출 제도 역시 전통적인 모기지형 대출(Mortgage-style loans) 또는 은행대출(Bank loans)에서, 소득연동 상환형 대출(Income-contingent loans)이나 학위세(Graduate Tax), 인적자원계약(Human Capital Contracts) 등과 같이 다양화되고 있다.
 셋째, 학생의 교육비 지불을 돕는 취업이나 서비스 기회의 제공으로, 근로장학금과 같은 것을 들 수 있음. 근로 장학제도는 특별 고용계획 하에서 정부와 대학이 각각 일정비율의 재정을 함께 지원하는 시간제 근로 수당 지원제도라고 할 수 있다.
 넷째, 각종 세금 감면혜택으로, 학생과 부모의 지출 부분에 대한 소득 공제나 고등교육 비용을 마련하기 위한 저축에 대한 세액감면 등을 들 수 있다.
 OECD의 정부의 재정지원방식의 분류는 학생지원형, 기관지원형으로 학생지원형에는 보조금(grant)과 학자금 대여금(loan)이 포함되고, 기관지원형은 점증형(incremental funding), 수식형(formular funding), 계약형(contractual funding)이 속한다.
 교육부의 사립대학에 대한 재정지원은 산학협력단 설립이후 사업단위 재정지원에 경우 대부분 별도법인인 산학협력단 회계로 귀속되고 있고, 그 외 재정지원금은 대학교비회계로 귀속하여 집행되고 있다. 교육역량강화사업비 등을 교비회계에 귀속하는 사립대학과 산학협력단 회계에 귀속하는 사립전문대학과 같이 학교 설립목적 및 정책에 따라 교비회계에 귀속되거나 산학협력단 회계에 귀속하여 집행되는 등의 동일한 성질인 경우도 귀속회계가 달라지는 경우도 있다는 것으로 이는 수익용기본재산의 확보기준인 연간 학교회계(교비회계) 운영수익에 영향을 미친다는 것이다.

 

다. 수익용 기본재산 확보기준의 주요쟁점

수익용 기본재산의 확보기준인 학교회계 운영수익에 포함된 국고보조금중 국가장학금, 근로장학금 등의 학자금 성격의 학생지원금은 기본적으로 제외하여야 한다.
 대학의 등록금은 교육수혜자인 학생들이 교육을 받는 반대급부로 납부하는 일종의 지불금액이며, 대학교육에 대한 등록금은 학생이나 학부모에 의해 납부될 수도 있고 국고보조금이나 사회기부금에 의해 지불될 수도 있다. 국고보조금으로 교육비로 지불되어 지는 국가장학금, 근로장학금, 희망사다리장학금 등은 결과적으로 대학 교육기관이 아닌 학생을 최종 지원대상으로 하고 있고, 실질적인 운영수익 증가가 아닌 지원 금액의 전액 또는 일부가 교외장학금 지급형태로 다시 등록금수입으로 대체처리(이중계상)되어 회계상 운영수익만을 증가시키므로 실제 학교운영경비에 소요되는 운영수익에서 제외하여야 한다.
 그러나 수익용 기본재산의 확보기준인 학교회계 운영수익에 포함된 국고보조금에 교육역량강화사업(2014부터 특성화 육성사업) 등의 경쟁적 재정사업 선정에 따라 학교기관에 지원되는 기관지원형 국고보조금을 포함해야 하는 가의 문제가 발생한다. 정부의 정해진 사업예산범위내에서 모든 사립대학 및 사립전문대학이 경쟁적으로 참여하여 선정된 대학들에게만 사업별 특정목적을 위하여 지원되는 국고보조금은 근본적으로 실험실습기자재 확충, 프로그램개선 등의 직간접적으로 교육환경의 개선 및 교원자질 향상 지원 등의 대학교육의 질을 향상시키는 효과가 있다는 것이다.
 그리고 현재와 같이 사립대학에게는 거의 지원되고 있지 않은 경상비 및 시설비 지원과 같은 일반적인 기관지원형 국고보조금에 대해서 포함해야 하는 가의 문제도 발생한다.
 학생에게 지원되는 보조금 외에 학교기관에게 지원되는 기관지원형 국고보조금 중에서 현재는 사립대학에게 지원되고 있지 않은 특정사용 용도가 제한되어 있지 않은 경상비 및 시설비등 국공립대학에게 지원되는 형태의 국고보조금이 발생하는 경우, 이를 수익용 기본재산 확보기준 항목인 학교회계 운영수익의 국고보조금 항목에 포함해야 하는지 문제도 고려해야 한다는 점이다. 하지만 현재는 발생하고 있지 않고 개념상 향후 발생할 소지가 있다는 정도이므로 이를 본 연구에서 고려하여 논한다는 것은 별다른 의미가 없어 본 연구에서는 더 이상 논하지 않기로 하겠다.

 

라. 수익용 기본재산 확보기준의 개선방안 제시

○ 제1안) 수익용 기본재산 확보기준에서 국고보조금 모두 제외

대학의 교비회계로 계상되는 모든 국고보조금(5231 교육부, 5232 기타국고지원, 5233 지방자치단체) 중 학생들에게 지급되는 장학금 등의 학자금지원액과 4년제 대학의 경우 교육역량강화사업비와 같이 타 대학과의 경쟁을 통해서 획득되는 사업비를 제외하고는 실제 학교운영경비로 충당되는 경상적재원이 거의 없으므로 대학이 교비회계로 귀속되는 모든 국고보조금은 수익용 기본재산 확보기준인 운영수익에서 제외한다.

4년제 사립대학 152개교와 사립전문대학 127개교의 2013년 수익용 기본재산 확보기준에서 교비회계로 계상된 국고보조금 전액을 제외한 결과를 살펴보면, 2013년 사립대학의 수익용기본재산의 확보율은 50%로 국가장학금 및 그 외 국고보조금을 제외했을 때에는 55%로 5%정도 수익용기본재산의 확보율이 상승하였고, 사립전문대학은 57.3%에서 61.6%로 4.3%정도 상승하는 것으로 나타나고 있다.
 
○ 제2안) 수익용 기본재산 확보기준에서 국고보조금중 국가장학금 등의 학생에게 지원되는 학자금형태의 국고보조금만을 제외

대학으로 지원되는 국고보조금중 대학의 교비회계로 계상되는 보조금(5231 교육부, 5232 기타국고지원, 5233 지방자치단체)에서 국가자장학금과 같은 학생들에게 지급되는 학자금지원액만을 제외하고, 교육역량강화사업비(2014년도부터 특성화육성사업비)가 실제 학교운영경비로 충당되는 경상적재원이라고 보기는 어렵지만 학교의 교육능력을 향상시키는 효과가 있으므로 이를 운영수익에 포함시키고 장학금만을 제외하자는 것이다. 여기서 교육역량강화사업비 등의 경우 사립대학과 사립전문대학의 회계 귀속문제가 해소되고 있지 않지만, 해당 사업비가 사립대학의 전체 운영수익에서 차지하는 비중이 미미하고, 학교종별 설립목적의 차이로 인한 것이므로 현재와 같이 그대로 반영하는 것이 타당하다 할 것이다.
 2013년 수익용 기본재산 확보기준에서 교비회계로 계상된 국가장학금을 제외한 결과를 살펴보면, 2013년 사립대학의 수익용 기본재산의 확보율은 50%로 국가장학금을 제외했을 때에는 53.2%로 3.2% 정도 수익용 기본재산의 확보율이 상승하였고, 사립전문대학은 57.3%에서 61.2%로 3.9% 정도 상승하는 것으로 나타나고 있다.
사립대학 152개교 및 사립전문대학 127개교의 수익용 기본재산 확보율을 기준으로 해서 전체 국고보조금 또는 국가장학금을 제외했을 때의 학교법인의 수익용 기본재산 확보율의 분포 변동현황을 살펴보면, 사립대학의 경우 2013년 현재 확보율 100%이상이 30개교인데, 국가장학금 등을 확보기준액에서 제외하는 경우 35개교로 5개교가 증가하고 있으며, 사립전문대학은 2013년 현재 100%이상이 17개교에서 국가장학금 등을 제외한 경우 21개교로 증가하고 있다.
 여기서 수익용 기본재산 확보기준액에서 국가장학금만을 제외하나 전체 국고보조금을 제외하나 확보율이 100%이하에서 약간의 학교수 분포의 변동이 나타나고 있으나, 100%이상에서는 사립대학이나 사립전문대학이나 모두 학교수 분포의 변동이 나타나고 있지 않아 제1안(전체 국고보조금 제외)을 적용하나, 제2안(국가장학금등 학자금만 제외)을 적용하나 별다른 차이가 없음을 알 수 있었다.

○ 대학설립․운영규정시행규칙 및 결산 집계제도의 개정 필요

개선방안으로 제시한 1,2안을 반영하기 위해서는 「대학 설립·운영규정 시행규칙」제10조 제2항의 운영수익총계의 공제항목을 “전입금수입, 기부금수입”에 “교육부장관이 정하는 국고보조금수입”을 추가하여 개정되어야 한다.
 그리고, 법령개정과 더불어 보다 정확한 국고보조금 현황을 유형별로 분류 집계하기 위해서는 「사학기관 재무․회계규칙에 대한 특례규칙」 제40조 제2항 제5호의 “기타필요한 명세서”로 국고보조금 수입명세서를 운영계산서 부속명세서에 추가하여 교육부의 결산유의사항(지침)으로 안내하여 시행하며, 한국사학진흥재단은 현재의 결산 집계프로그램을 유형분류항을 추가하여 개선해야 할 것이다.